Закон о добровольчестве: принять нельзя исправить

Через неделю в Госдуму планируется внести законопроект «О добровольцах (волонтерах)». С момента его публикации в СМИ разгорелись жаркие дискуссии на тему, насколько будущий закон нужен обществу. Прошло его обсуждение в Общественной палате, члены которой призвали сенаторов отозвать закон и ограничиться поправками в уже существующее законодательство. Однако разработчики законопроекта с этим не согласны. Кто из них прав, что вызывает опасения? ЦВ попытался разобраться в этом, опросив экспертов в сфере добровольческой деятельности.

Законопроект дублирует действующее законодательство

Первое, на что обращают внимание критики законопроекта — в своих ключевых положениях он дублирует уже существующее законодательство, которого вполне достаточно для осуществления волонтерской деятельности.«Например, закон „Об общественных объединениях“ уже предусматривает существование гражданских инициативных групп в незарегистрированной форме», — говорит юрист Синодального отдела по церковной благотворительности и социальному служению Наталья Старинова. Основы добровольческой деятельности в благотворительной сфере определяются законом «О благотворительной деятельности». Различные компенсации (например, за проезд) и гарантии добровольцу волонтеру, если нужно, прописываются в договоре между волонтером и НКО, что регламентируется Гражданским кодексом. Кроме того, в 2011 году к Налоговому кодексу приняты поправки, освобождающие волонтера от уплаты подоходного налога, если он получил от организации «выплаты, производимые добровольцам в рамках гражданско-правовых договоров, предметом которых является безвозмездное выполнение работ и т.д.»

О том, что действующих законодательных актов достаточно и в экстремальных условиях, подтвердил ЦВ и священник Филипп Ильяшенко (заместитель декана ИФ ПСТГУ, к.и.н.), который участвовал в оказании помощи населению Крымска в составе штаба, созданного Русской Православной Церковью. «Все возникающие вопросы решались с органами власти быстро и эффективно, насколько позволяли условия и возможности, — говорит отец Филипп. — Но возможно, тут сыграл свою роль и тот большой кредит доверия среди органов муниципальной, краевой власти, МЧС и МВД, который был у нас как представителей Церкви, действовавших по прямому благословению Святейшего Патриарха Кирилла и под непосредственным руководством епископа Смоленского и Вяземского Пантелеимона».

Многие руководители волонтерских объединений обратили внимание на пункт 2.1 ст.4, в котором одной из первых задач добровольческой деятельности указана «помощь государству в решении социальных задач». А в качестве организатора волонтерской работы названо государство (и его управленческие структуры) — ст.8 п.1. При этом все негосударственные структуры обозначены одним словом и содержатся в разделе «другие».

«Но так вопрос не ставится. Получается, что речь идет не о добровольчестве, а о некой конструкции вроде нового комсомола, — говорит президент БФ „Волонтеры в помощь детям-сиротам“ Елена Альшанская. — Все выглядит так, как будто государство организует себе некое добровольчество, у которого есть организатор в лице государства, есть поставленные государством задачи, формы и виды деятельности, данные в законе ограниченным списком. Также есть государственный же орган управления, который ведет реестр добровольцев на уровне федерального органа. Но на самом деле добровольчество во всем мире — это движение обычных людей, это их свободное волеизъявление и желание менять мир вокруг к лучшему. Добровольчество является формой развития структур гражданского общества, независимым объединением людей, зарегистрированных или не зарегистрированных, которые свободно объединяются и решают — кому и как они будут помогать. Кроме того в нашем законодательстве уже есть определение добровольчества — это благотворительная помощь в форме безвозмездного оказания услуг».

Опасения экспертов

Некоторые положения законопроекта вызывают, в частности, у Елены Альшанской ряд опасений для развития волонтерского движения. Если будет принята концепция закона, где государство выступает заказчиком помощи добровольцев, созданы государственные реестры добровольцев и введены их личные книжки, которые выдают не НКО (лично знакомые с волонтером), а госструктуры, то может возникнуть некое параллельное государственное добровольчество. «В этой ситуации, учитывая, что мы как другие добровольческие организации, помогаем многим госучреждениям (детским домам, больницам и т.д.), не исключено, что администрация госучреждений станет принимать (или будет вынуждена это делать под давлением) помощь только зарегистрированных государственных волонтеров. Либо будет поставлена перед выбором, чью помощь принять: „государственных“ волонтеров с книжками или каких-то „непонятных“, самодеятельных, кто сами организовались без книжек и без реестров», — говорит она.

Cвоими опасениями делится и Маргарита Семикова (Новосибирск), куратор добровольческого движения «Созвездие сердец», одного из самых крупных в Сибирском Федеральном округе объединений добровольцев. «В своей практике мы неоднократно сталкивались с тем, что так называемые волонтеры из околовластных молодежных движений, по сути, являются промоутерами, которые только за денежное вознаграждение (либо другие материальные блага) сажают деревья и фотографируются на фоне стариков в волонтерской амуниции, — отмечает Маргарита Семикова. — Они приходят потом к нам в движение и первый их вопрос „А что мне за это будет?“. Либо еще хуже, звонят подопечным и говорят, мол, поможем, но дайте какое-то вознаграждение нашим волонтерам. Таким образом, они дискредитируют волонтерство и перед своими волонтерами и перед обществом».

«Кроме того, „государственное добровольчество“ может оказать отрицательное влияние на саму идею добровольчества, выродившись в „обязаловку“, — считает Елена Альшанская и добавляет: — Присутствие в государственном реестре и личная книжка никоим образом не доказывает, что волонтер подготовлен и профессионально обучен».

Между тем, по мнению отца Филиппа Ильяшенко личные книжки добровольца могли бы понадобиться — как удостоверение о специальной подготовке добровольца. «Например, у меня есть жетон спасателя МЧС, — говорит отец Филипп, -я могу с ним действовать непосредственно в закрытой для большинства добровольцев зоне чрезвычайной ситуации. Или, например, срочно нужен профессиональный повар, который мог бы готовить пищу в больших объемах (на 500 человек в день). Ведь кроме добровольцев мы кормили еще и сотрудников МЧС, солдат, пожарных, местное население. Вот такое удостоверение было бы очень кстати».
.
«Но если книжки выдаются госучреждениями, например, комитетом по делам молодежи — как оно может проверить повар вы или нет, волонтер или нет?- не соглашается Елена Альшанская. — У них нет структуры обучения. И если они выдают книжку только по вашему заявлению, то это просто фикция».

«Волонтерская книжка также не является необходимой для подтверждения опыта волонтерской деятельности. Если добровольцу требуется такое подтверждение, он всегда может прийти за рекомендательным письмом (его опыт работы подтвердят)», — считает Маргарита Семикова.

«Если начать все заорганизовывать, волонтерство выродится в фикцию. Многие волонтеры, с кем мне приходилось работать, хотят остаться «неизвестными». Нам достаточно заключить с ними договор, в котором указаны их паспортные данные. Никакие книжки нам не нужны. Я уверена, что тот, кто набирает волонтеров и больше верит книжкам, чем людям, останется без волонтеров»,- добавляет Мария Островская, директор СПб БОО «Перспективы» (фонд помогает людям с тяжелой инвалидностью).

Вызывает вопросы и ст. 11, раздел 2.4, о соблюдении конфиденциальной информации, к которой доброволец (волонтер) имеет доступ в процессе своей работы.
"Речь идет не о персональных данных, а именно о конфиденциальных, понятие, которое можно очень широко трактовать. В итоге, наши волонтеры вообще рта раскрыть не смогут, чтобы изменить ситуацию своих подопечных. Так, наш волонтер, попадая в больницу, узнает, что право некой тети Глаши грубо нарушаются или, что она лежит с пролежнями, без памперсов, и не сможет никому об этом сообщить (если информация о состоянии пациентов и материально-технической базе этого учреждения являются конфиденциальными)!»,- говорит Маргарита Семикова. 

«Это положение легко обойти, — считает Мария Островская, достаточно взять о тети Глаши (или от ее опекуна, если она по состоянию здоровья не может его дать) письменное согласие на распространение информации о ее тяжелой ситуации. Хотя конечно, если опекуном является администрация ПНИ, то тут и могут возникнуть проблемы». 

«Я не юрист и не специалист в законодательстве, но полагаю себя сознательным гражданином и патриотом своей страны, за власти и воинство которой молюсь на каждом Богослужении, — говорит отец Филипп Ильяшенко. — После знакомства с текстом закона, мне кажется, что таким образом, государство (в котором я живу и от которого себя не отделяю) реализует присущую ему полицейскую функцию — контролировать, регистрировать, учитывать и т. д., стремится к более полному контролю над добровольческой деятельностью. Но вот вопрос: а что реально даст этот закон российскому добровольчеству — этому младенцу в служении милосердию, как этот закон улучшит деятельность самих добровольцев, что даст тем, кто нуждается в помощи волонтеров?».

«Возникает ощущение, что закон написан для государственных добровольцев, типа новой пионерии и комсомола. Я бы не стала его применять к благотворительной сфере»,- считает Наталья Старинова.

Между тем, есть несколько проблем, с которыми сталкиваются волонтеры в своей работе и которые по мнению респондентов должны быть урегулированы в первую очередь.

„Болевые точки“

Нужны серьезные государственные программы поддержки добровольчества. На сегодняшний день законопроект их не предполагает. «Формат господдержки описан не так, что государство должно что-то конкретное делать, — говорит Елена Альшанская. — А так, чтобы оно может предоставить какие-то блага. С учетом введения системы государственного волонтерства понятно, кто эти блага получит. Между тем, существующему волонтерскому движению трудно развиваться, потому что наша работа очень затратная: необходимо финансирование менеджмента, который волонтеров сопровождает и обучает, на тренинги для добровольцев. Те гранты, которые выделяются - рассчитаны на программы связанные с очень короткой проектной деятельностью — на год, с обязательны новым проектом. Значит регулярная деятельность по постоянному сопровождению обучения волонтеров сюда не подходит. А главное, что практически ни один госгрант не предполагает зарплаты больше чем на 30%».

«Было бы неплохо, если государство в качестве реальной поддержки, хотя бы закрывало для фондов эти выплаты или хотя бы брало на себя налоги, которые отчисляются с зарплаты сотрудников БЛ фондов — которые составляют более 30%. Если бы хотя бы это взяло на себя государство, мы бы вздохнули свободней. Потому что то, что мы делаем для него — большое дело- хотя и не впрямую»,- добавляет она.

По мнению Марии Островской, «проблема № 1» — это незащищенность волонтеров от произвола должностных лиц. «Сейчас работа добровольцев с учреждениями (даже при наличии гражданско-правового договора) зависит от „доброй воли“ администрации учреждения. Если что-то не нравится, добровольцев могут попросить на выход, как это было у нас в детском доме-интернете в Павловске, — говорит она.- Волонтеры- молодые люди , активно обмениваются информацией в интернете. Их переписка о грубых нарушениях и недостатках в ДДИ попала на стол к директору. После чего последовало распоряжение о запрете посещений волонтерами больных детей. Но на наше счастье нас поддержали СМИ, подключились губернатор и омбудсмен Павел Астахов. После всех проверок директора уволили, а могло быть и наоборот. Ведь она в отношении волонтеров действовала в правовом поле. Поэтому гарантии помощи добровольцев в разного рода учреждениях должны быть закреплены законодательно».

Кроме того,  закон о добровольчестве обязательно должен содержать в себе такое положения как «Добровольный социальный год», считает Мария Островская. Речь идет о европейской традиции, когда выпускники школ один год работают волонтерами в различных учреждениях, подопечные которых нуждаются в постоянной помощи. Волонтерам оплачивается жилье, проездные расходы и питание (таких молодых людей из Англии, Германии и Польши много среди волонтеров фонда «Перспективы»). «Эта работа помогает молодым людям стать взрослей, познать самого себя, формирует личность»,- говорит Мария Островская. Нужно также законодательно оформить вопрос с предоставлением иностранцам-волотерам годовой визы. «Сейчас они могут работать только три месяца и должны выехать из страны, а потом снова въехать. При этом они выполняют работу, которую не все готовы делать даже за деньги. В законе так же должны быть прописаны налоговые льготы для бизнесменов, оплачивающих расходы на волонтеров (если он иногородний или иностранец- оплату жилья, питание, гигиенические средства, транспортные расходы). А так же предоставить организациям, работающим с волонтерами, возможность социальной рекламы. Потому что нормальный волонтер откликнется на прямой призыв помочь, а не придет в новоиспеченный „волонтерский центр“, которые сейчас хотят придумать»,- говорит она. 

Позиция разработчиков

На днях в Общественной палате РФ состоялось состоялись слушания по законопроекту «О добровольчестве (волонтерстве)», на которых представители волонтерских организаций и руководители региональных благотворительных фондов высказались еще более жестко. Рефреном прозвучали два вывода: этот законопроект должен быть отозван, т.к. не соответствует запросам общества, он слишком сильно «заорганизован и зарегулирован», что только разрушит живое дело добровольчества. На самом деле для успешного развития добровольчества в России достаточно внести поправки в уже действующие законодательные акты, оформив их одним законопроектом. 

Между тем, позиция разработчиков законопроекта, сенаторов Валерия Рязанского и Александра Борисова остается непреклонной. Александр Борисов убежден, что «нужен базовый закон, устанавливающий базовые понятия. В этом законе мы закрепляем те отношения, которые уже сформировались». А Валерий Рязанский в свою очередь отметил: «Мы работаем с тем текстом, который сейчас имеется. Собираем мнения по всему широкому спектру: правительства, министерств (кто-то из них нас поддерживает, кто —то нет), ждем мнения Общественной палаты. Эти мнения должны быть изложены языком законодателя и только по проекту закона. Что конкретно в нем не нравится, статья, пункт, свое предложения. Слова типа: „этот проект закона задушит кого-то“ мы не рассматриваем. В государстве, где сложилась определенная структура правовых отношений, эти отношения регулируются соответствующими законами. Например, в сфере здравоохранения регулируются законом (и нормативными актами) о здравоохранении, в образовании — законом об образовании и т.д. Это относится и к таким новым видам отношений как добровольческая деятельность». Валерий Рязанский привел в пример обращение законодателей Ямало-Ненецкого округа, которые просят закрепить отношения с добровольческими организациями законодательно. «Иначе они „расползутся“ и попадут непонятно в какую систему регулирования. Это требования законодателей из регионов»,- подчеркнул сенатор.

По своей сути — добровольчество — это гражданская независимая человеческая активность, и это  в первую очередь должны понимать и учитывать законодатели, комментирует позицию разработчиков Елена Альшанская. «Я отправляла свои замечания сенаторам, но самые главные из них учтены не были, — говорит она. — Тем не менее, каким бы ни был новый закон, добровольческое движение все равно выживет, и все равно всегда будут люди, кто независимо от государства станет выбирать кому и как правильно помогать. Но очень не хотелось бы, чтоб нам пришлось вновь выживать. Потому что нам и так очень тяжело». 

В материале использованы материалы СМИ